Il Dibattito Pubblico nella legge toscana sulla partecipazione

La Regione Toscana ha introdotto lo strumento del Dibattito Pubblico nel 2007, con la Lr. 69 “Norme sulla promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali”, che però nei suoi cinque anni di sperimentazione non ne ha visto l’applicazione. La nuova legge 46/2013 “Dibattito pubblico regionale e promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali”  ha reso il Dibattito Pubblico obbligatorio per le opere pubbliche con costi oltre i 50 milioni di euro e ha visto una prima applicazione del DP in occasione del progetto di sviluppo del Porto di Livorno.

 

Cos’è un Dibattito Pubblico per la legge toscana?

Al capo II della legge regionale, il Dibattito pubblico regionale è definito come: “un processo di informazione, confronto pubblico e partecipazione su opere, progetti o interventi che assumono una particolare rilevanza per la comunità regionale, in materia ambientale, territoriale, paesaggistica, sociale, culturale ed economica”.

I 4 aspetti essenziali sembrano dunque essere:

  1. l’informazione
  2. il confronto pubblico
  3. la partecipazione
  4. la rilevanza regionale

A parte l’ultimo aspetto, cos’altro distingue un DP da un normale processo partecipativo?

Dal punto di vista metodologico, sembra che manchi l’aspetto della co-progettazione che si cerca sempre di raggiungere nei processi partecipativi. Nella descrizione di come si svolge si parla infatti di informazione ai cittadini e messa a disposizione di esperti, mentre nulla è esplicitato riguardo alla necessità di usare particolari metodologie o forme di facilitazione:

“Esso si svolge, di norma, nelle fasi preliminari di elaborazione di un progetto e prevede il ricorso a una pluralità di strumenti di partecipazione. Tra questi, la diffusione della documentazione tecnica, la testimonianza e il confronto con esperti e scienziati, forum tematici o altri momenti di discussione tra i cittadini, l’uso di Internet e delle nuove tecnologie dell’informazione”.

Sono individuate anche alcune incompatibilità: il Dibattito non può riguardare interventi per i quali sia stato indetto referendum consultivo ai sensi della legge regionale 62 del 2007 (“Disciplina dei referendum regionali previsti dalla Costituzione e dallo Statuto”) e non può comunque svolgersi durante i 180 giorni antecedenti l’elezione del Consiglio regionale e del Presidente della Giunta regionale.

 

Quali argomenti può trattare?

Nella legge toscana sembra che il DP possa essere attivato su diversi tipi di opere, progetti o interventi in materia ambientale, territoriale, paesaggistica, sociale, culturale ed economica. In realtà all’interno del testo di legge è usato principalmente il termine “opere” e addirittura al Capo V della legge (Norme finali) Art. 23 – Coordinamento con la legislazione regionale in materia di governo del territorio, sembrano esclusi dall’applicazione della Lr. 46/2013 i processi relativi alla pianificazione territoriale e agli atti di governo del territorio. Infatti è scritto che:

“La partecipazione al processo di formazione degli strumenti della pianificazione territoriale e degli atti di governo del territorio avviene secondo gli istituti ed i regolamenti attuativi previsti dalla legislazione regionale in materia di governo del territorio”.

 

Chi può promuovere un Dibattito Pubblico?

La procedura di indizione di un DP è invece completamente diversa da quella di un normale processo partecipativo: il DP è attivato esclusivamente dall’Autorità regionale per la garanzia e la promozione della partecipazione (APP) che può condurlo in proprio o individuare un Responsabile di sua fiducia (che comunque deve operare in stretta collaborazione con essa). L’APP può avviare un DP su richiesta o segnalazione da parte di altri soggetti o anche solo sulla base di una propria valutazione.

Inoltre la legge regionale toscana stabilisce una diversa procedura in base alle diverse soglie finanziarie e al carattere pubblico o privato degli interventi:

OPERE SUPERIORI AI 50 MILIONI

Il Dibattito è infatti obbligatorio per tutte le opere di iniziativa pubblica di competenza regionale che superano la soglia di 50 milioni di euro, mentre sotto tale soglia spetta all’Autorità una valutazione sulla rilevanza regionale del progetto e sull’esistenza delle condizioni che rendano possibile o utile lo svolgimento di un Dibattito. Il DP è obbligatorio anche per tutti i piani regionali di previsione localizzativa relativi ad opere pubbliche nazionali che superano tale soglia, mentre i casi già regolati dalla normativa in materia del territorio sono esclusi.

In presenza di opere di iniziativa privata che superano la soglia dei 50 milioni di euro, la legge prevede che il DP sia attivato: previa valutazione dell’Autorità regionale e dopo aver acquisito la disponibilità del soggetto privato a concorrere finanziariamente alla realizzazione del dibattito stesso”.

Sembra quindi che il DP non sia obbligatorio per le opere di iniziativa privata ma l’Autorità regionale ha comunque la facoltà di indire il DP anche se non riesce ad acquisire la disponibilità da parte del privato. All’art. 10 comma 5 è infatti esplicitamente scritto: Qualora i soggetti promotori delle opere non offrano la loro disponibilità a collaborare, l’Autorità può procedere comunque all’attivazione del Dibattito Pubblico.

Nei casi in cui il DP è obbligatorio, se le opere sono soggette a VIA regionale o provinciale, il DP deve essere svolto prima dell’avvio della procedura di valutazione (prima ancora della procedura di verifica di assoggettabilità e della valutazione d’impatto).

I diversi passaggi per attivare il DP nel caso di opere superiori ai 50 milioni sono:

  • I soggetti promotori delle opere rendono disponibile all’Autorità una relazione sull’opera (prima dell’avvio delle procedure di cui agli articoli 48 e 52 della l.r. 10/2010;
  • l’Autorità entro il termine di quindici giorni dal ricevimento della relazione può chiedere elementi integrativi, assegnando un termine per la loro trasmissione;
  • entro trenta giorni dall’invio della relazione o dall’acquisizione degli elementi integrativi, l’Autorità delibera ai sensi dell’articolo 11.

OPERE TRA I 10 E I 50 MILIONI

Per tutte le opere, pubbliche e private, inferiori a 50 milioni ma superiori alla soglia di 10 milioni di euro, l’Autorità, di propria iniziativa o su richiesta di altri soggetti, può valutare l’opportunità di attivare il Dibattito Pubblico acquisendo, in caso di opere private, la collaborazione dei soggetti promotori. Lo stesso può fare per le opere pubbliche statali sulle quali la Regione è chiamata ad esprimersi, nei limiti compatibili con il rispetto delle procedure della legge statale. Nel caso di opere tra i 10 e i 50 milioni l’APP delibera entro 30 giorni dalla presentazione della richiesta.

 

Come si avvia?

Nella legge toscana è l’Autorità che promuove e coordina il Dibattito Pubblico. Il testo di legge infatti dice:

Art. 11 – Indizione, modalità di svolgimento ed effetti del Dibattito Pubblico

L’Autorità indice il Dibattito Pubblico con atto motivato nel quale:

  1. a) stabilisce le modalità e gli strumenti del dibattito stesso, in modo da assicurare la massima informazione alla popolazione interessata, promuovere la partecipazione e garantire l’imparzialità della conduzione, la piena parità di espressione di tutti i punti di vista e l’eguaglianza, anche di genere, nell’accesso ai luoghi e ai momenti di dibattito;
  2. b) stabilisce le fasi del dibattito e la relativa durata, che non può superare i novanta giorni dal termine dell’istruzione tecnica, salvo una sola proroga, motivata da elementi oggettivi, per non oltre trenta giorni;
  3. c) nomina il Responsabile del Dibattito Pubblico individuandolo fra soggetti esperti nelle metodologie e nelle pratiche partecipative, secondo procedure ad evidenza pubblica che consentano di scegliere i migliori curricula attinenti all’attività affidata, definendone gli specifici compiti; resta ferma la possibilità che sia la stessa Autorità ad assumere tale responsabilità;
  4. d) definisce il termine, non superiore a novanta giorni, per il completamento dell’istruzione tecnica del dibattito.

 

Come si svolge?

L’Autorità regionale ha emanato un Regolamento interno in cui sono definite nei dettagli le modalità di svolgimento di un DP.In sintesi l’Autorità avvia prima di tutto un’istruttoria volta a verificare:

  1. la disponibilità del proponente, pubblico o privato, del progetto sottoposto a DP a partecipare, fornendo tutti i documenti necessari e a co-finanziare il DP;
  2. lo stato di avanzamento del progetto in questione e il contesto decisionale che lo riguarda e, in particolare, se “l’opzione zero”, vale a dire la messa in discussione dell’opera, è ancora possibile;
  3. quali sono le aree decisionali che riguardano il progetto che potrebbero ancora essere sostanzialmente influenzate dal DP.

Al termine dell’istruttoria l’Autorità procede alla deliberazione dell’avvio del DP comunicandola alla Giunta regionale e al Consiglio regionale e pubblicandola sui siti istituzionali e sul Bollettino ufficiale della Regione Toscana (BURT). Procede inoltre all’eventuale nomina di un Responsabile, selezionato mediante procedura di evidenza pubblica sulla base del curriculum.

Successivamente l’Autorità elabora, in collaborazione con il Responsabile e, se individuato, il soggetto esterno incaricato della gestione, un documento di sintesi riassuntivo del DP, della sua organizzazione e del suo calendario orientativo allo scopo di consentire la presentazione, la pubblicità e la comunicazione ai cittadini del DP e raccogliere i loro suggerimenti. Del documento di sintesi è data la massima diffusione, sui social network e sul sito regionale Open Toscana.

Al proponente l’opera viene invece chiesto di elaborare un dossier di dibattito illustrativo del progetto, delle sue motivazioni, delle sue caratteristiche, impatti su ambiente, territorio e società di riferimento, dei costi. Il Dossier è realizzato in collaborazione con il Responsabile del DP e deve essere redatto in maniera chiara, semplice e facilmente comprensibile anche per un pubblico non esperto. Deve essere accompagnato da una versione sintetica di max 5 pagine ed è approvato dall’Autorità, che può richiedere modifiche.

Prima dell’inizio degli incontri pubblici è prevista una fase preparatoria in cui il responsabile del DP provvede a realizzare ogni incontro che ritenga utile per la buona organizzazione e preparazione del DP con soggetti interessati, portatori di interesse, comitati, gruppi di cittadini, enti territoriali, al fine di capire come organizzare al meglio il DP cercando di integrare tutti i punti di vista e identificando le metodologie di dibattito che meglio rispondono al contesto territoriale e sociale nel quale esso si dovrà svolgere. Inoltre il Responsabile elabora, avvalendosi degli uffici regionali o rivolgendosi a un’agenzia di comunicazione, il Piano di comunicazione e diffusione del DP e l’eventuale elenco degli esperti necessari e propone all’Autorità gli strumenti di valutazione del DP.

L’avvio del DP è annunciato da una conferenza stampa di presentazione, presieduta da almeno un membro dell’Autorità. Agli incontri che si svolgeranno nell’ambito del DP chiunque deve poter partecipare se si considera interessato dal progetto. Le metodologie utilizzate durante i lavori sono preventivamente discusse con i componenti dell’Autorità e devono essere innovative e appropriate al contesto, cercando di superare la tradizionale forma dell’assemblea pubblica e privilegiando al massimo il lavoro in piccoli gruppi con restituzioni in plenaria, stimolando momenti di confronto itineranti (stazioni, mercati, spazi pubblici) al fine di raggiungere e coinvolgere il maggior numero possibile di persone.

Il proponente deve essere sempre presente agli incontri di un DP e ha l’obbligo di rispondere nel contenuto e in maniera motivata a tutte le domande e precisazioni che gli saranno indirizzate dai partecipanti, dai responsabili del DP e dai componenti dell’Autorità.

I partecipanti, le associazioni, i comitati, gli attori economici, culturali, sociali, il proponente stesso, possono depositare un Quaderno di attori, che sarà messo a disposizione anche on line, per poter esprimere il proprio punto di vista sugli argomenti del DP.

Per ogni DP è anche creata una stanza di discussione sulla piattaforma PartecipaToscana. Il responsabile del DP presta particolare attenzione all’articolazione tra il DP frontale con quello on line e garantiscono la reciproca circolazione dei contenuti emersi nelle due articolazioni.

 

Come si conclude ?

L’Autorità riceve il rapporto finale del Responsabile del Dibattito pubblico, che ne riferisce contenuti e risultati, evidenziando in modo imparziale tutti gli argomenti sostenuti e le proposte conclusive cui ha dato luogo. Tale rapporto viene inviato alla Giunta regionale, al Consiglio regionale e al soggetto promotore o titolare dell’opera. Questi, entro tre mesi, comunica se intende rinunciare all’opera, proporre modifiche o confermare il progetto originario. Il Rapporto finale è pubblicato nel BURT.

Contestualmente al rapporto finale è elaborato, sempre da parte del Responsabile, un documento di Valutazione del DP.

Il DP è chiuso da una Conferenza stampa di chiusura organizzata congiuntamente dall’Autorità e dal responsabile. Il proponente è invitato a partecipare alla Conferenza stampa presentando i suoi primi orientamenti. A seguito di tale conferenza stampa il responsabile promuove, insieme all’Autorità, una campagna informativa di restituzione dei risultati del DP e incontra l’Autorità per una riunione di bilancio.

 

 

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